“对于假冒伪劣，我们到处举报，举报到工商局，工商局说找公安，找到公安，公安说需要多少金额才能立案。”一位保健食品企业负责人这样描述企业的艰难维权之路。由于目前尚无针对保健食品的相关监管法规，监管职责无法明确界定，很难从根本上打击假冒伪劣行为。
夸大宣传、违规添加药物……这些屡遭曝光的保健食品行业丑闻近些年来并未得到有效遏制。面对堪忧的行业现状，无论是消费者、企业还是监督部门，都在呼唤保健食品监管条例的尽快出台。
普通食品宣传功效
“明明没有戴着蓝帽子，却敢宣称功效，这让保健食品情何以堪?”中国保健协会副秘书长贾亚光对于没有保健食品批号的普通食品大肆宣传功效乃至药效甚感愤怒。他认为，这样的做法对于经过重重关卡终获认证的保健食品来说“太不公平”。
国家食药监局保健食品化妆品监管司司长童敏也举例指出，大枣、山药、枸杞等药食同源的食品，到底能不能宣称功能，如能宣称功能该由谁来监管?再如，目前中国内地销售的进口保健食品很大一部分没有经过食品药品监管部门的审批，该由哪个部门来管、依据什么来管亟待法律界定。
中国保健协会副理事长兼秘书长徐华锋表示，从法律意义上讲，只有保健食品的概念，保健品、营养品、滋补品等都是俗称。人们通常所说的燕窝、虫草等属于营养滋补品，是按照我国传统的药食同源的理念延续下来的，作为原料用于药品生产就是药品，直接食用应属于普通食品。
很多消费者对此并不了解，加上法律法规滞后，人们看到的就是很多没有保健食品批号的普通食品在宣传时卖力鼓吹功效。
据广东省保健行业协会副秘书长肖炜军介绍，2009年颁布实施的食品安全法明确，对保健食品的具体管理办法由国务院规定。但3年过去了，《保健食品监督管理条例》仍未出台。“这使得监管缺乏法律依据，处于无法可依的状态中” 。
目前，传统药食同源食品、进口保健食品等均处于监管的真空地带。
食品非法添加药物
如果说普通食品宣传保健功效是在欺瞒消费者，那么食品里非法添加药物则实实在在地损害了消费者的健康，甚至可能诱发生命危险。
最典型的案例莫过于减肥品。国家食药监局不止一次曝光过减肥品非法添加西布曲明的事实。
徐华锋说，除减肥产品外，很多降糖产品、降血脂产品乃至一些打着壮阳旗号的普通食品均是违规添加药物的“重灾区”。
“但这一块面临监管难题，因为这些产品没有‘蓝帽子’，属于普通食品，药监部门没有执法依据。”广东省药监局保健食品处谢超副处长称，以保健食品大省广东为例，广东省食品药品监督管理局制定下发了《关于重点打击保健食品非法添加行为监督检查的通知》，并组织全省各级保健食品监管部门开展保健食品非法添加专项行动，严厉打击保健食品非法添加;但对于普通食品非法添加却无能为力。
“如果法律明确了普通食品宣传有保健功效，就纳入保健食品监管范畴，这些问题都会得到解决了。”贾亚光指出，如果没有明确，负责保健食品监督的部门可能就会背“黑锅”，被扣上监督不力的帽子。而事实上，出问题的压根不是保健食品，它们也鞭长莫测。
一号多产品共用
徐华锋表示，按照规定，每一个批准文号只对应一个保健食品，禁止其他保健食品套用同一批准文号(俗称“一号多用”)。
不过，对于一号多用，企业也表示有苦衷。部分保健食品企业相关负责人透露，企业拿批号太难，等待时间太久。一家企业负责人表示，2009年上报的产品，到目前仍然没有拿到批号。
徐华锋表示，保健食品审评机制创新不够，评审过程复杂已经明显制约了行业发展。山东省保健协会秘书长张宪党也认为，山东省可以做新产品上市的检验机构太少，企业要排队很久，而且检验机构之间缺乏竞争，都在很大程度上影响了申报进度。
“没号的都可以宣传功效，这势必会对有号的造成不公”。贾亚光认为，如果法规对普通食品宣传功效能够有效制止，一号多产品使用的现状很可能会少很多。
假冒“蓝帽子”屡见不鲜
实际上，对于保健食品一号多产品使用的问题相对还是比较少见，更多的是没有批号，直接冒用其他有批号的产品。
据徐华锋介绍，保健食品由批文持有单位经省级食品药品监督管理部门审批后进行自主生产或委托生产，批文持有单位不得擅自将批准文号租借给其他生产企业进行生产。
“对于委托生产的问题，药监部门都做了大量工作，违法的情况基本上得到查处”。谢超副处长介绍，广东省食药监局开展了保健食品委托生产专项整治行动，全面排查梳理了保健食品委托生产方面存在的问题。据统计，广东省药监部门对全省123家保健食品委托生产企业和71家受托企业进行摸底清查，对涉嫌违反保健食品法律法规的行为进行查处，并发出了整改通知。
对于直接冒用其他有批号产品的现象，则仍然很猖獗。2011年，被国家药监部门曝光的“套牌”产品就有数十种。
重庆市食药监局通报，在进行市场监察时发现，竟有14种假冒减肥产品同时盗用同一个保健食品的批准文号。另外，该局查获的2700余盒假劣保健食品中，违法行为大多是套用、伪造批准文号，或是非法添加药物成分等。
广东省保健行业协会常务副会长兼秘书长张咏透露，目前常见的“套牌”、“盗号”形式主要有：1.直接盗用其他厂家的批准文号;2.直接与厂商达成协议，“租用”其批号贴牌生产;3.同一厂家的多种产品“一号多用”;4.一个产品出问题后换个名称包装再上市，批号不变;5.“老瓶装新酒”，新产品用老批号;6.普通食品套用保健食品的批准文号;7.普通食品、保健食品冒充药品，盗用药品批准文号。
当前保健食品市场乱象与监管乏力不无关系。“保健食品监管职能历经多次调整。”童敏说，1996年起，卫生部负责保健食品的审批和监管。2003年9月，审批职能移交国家食药监局。2008年9月，监管职能移交国家食药监局。2011年3月，中央编办明确国家食药监局的保健食品监管职能，并将国家食药监局食品许可司更名为保健食品化妆品监管司。
企业虽然对行业前景乐观，但对行业现状仍有诸多困惑。“我们特别期待《保健食品监督管理条例》的出台，因为《条例》出台了就等于从法律上承认、界定了保健行业。”威海紫光生物董事长李泥亭说。
事实上，《条例》的出台不仅是为保健行业正名，更大的意义在于从源头上整治、规范行业发展。谢超认为，《条例》的出台，首先有利于完善管理制度、推动标准制定，解决监管中的空白点和薄弱环节，否则有些监管工作无法开展。
“当务之急，是尽快出台保健食品监管条例，让监管有法可依。同时，督促各地尽快完成监管职能交接，健全监管队伍，强化监管力量，让监管有人可用。”童敏语气迫切地表示。
“虽然缺少上位法的支撑，但监管工作并未止步不前。”徐华锋评价说，从建章立制、完善审批，到不断加强原料管理、建立风险监测、强化日常监督，保健食品安全状况正在好转。
