中国的保健食品正式纳入制度管理已经20年，而“虚假宣传”等问题似乎也伴生了20年。20年里，不知道各届政府“联合整治”过多少回，发过多少文。
显然，你不能说这20年里政府主管部门的整治力度不够，同时，20年里监管机构调整过、监管方式调整过、法规修订过，但回头来看，它们对解决虚假宣传并不是很奏效，说明这可能不是关键原因。
如果从面上来说，会比较容易“看见”打击保健食品虚假宣传的一些“短板”，比如案件众多，有些还很隐蔽，但执法人员、资源其实是远远够的。然而，这并不能怪执法人员太少，应该说是案件太多。另外，我们也知道，整治保健食品的工作涉及卫生、食药监、工商、广电总局等多部门，这几部门一直存在职责错位、协作不好的问题，但这个也是可以调整的。
因此，我们应该换一个表述方式：保健食品虚假宣传的问题，不是监管不好、整治不好的问题，完全是它太太多了!多到就像雨后春笋，靠人力已经“按不住”了。
保健食品的法律地位和消费者心中的“定位”不符是根本矛盾
所以，我们首先要问，为什么保健食品的夸大、虚假宣传这么多?
这是个十分有趣，也挺烧脑的问题。诚然，中国的保健食品企业非常多，按照官方数据，目前中国保健食品产值超过3000亿元，生产企业有2000多家，从业人员约600多万，发出去的批号有1.6万个。诚然，如果大部分企业都守法的话，企业数量多也不意味违法案件一定多。
实际情况是，不仅“不正规”的企业在违法宣传，正规保健食品企业也有很多存在夸大、虚假宣传现象，只不过“不正规”企业往往同时存在非常生产或经营问题。比如，2014年媒体曾报道，“国家药监总局严打保健食品违法行为，5个月立案上万起”，这个数字是非常惊人的。
我们通常只说这些“违法宣传”的企业没有守法意识，或者道德败坏之类，然而，为什么整个行业“风气”都这么不好呢?比较合理的解释是，企业只有靠“违法宣传”产品才有人买，或者说产品才卖得出去。
其中根本的原因是保健食品的法律地位和它在消费者心中的“定位”是不重合的。根据中国的法律，保健食品是介于药品和普通食品之间的，药品是治病的，而普通食品是提供人体必须的营养、能量的，但“保健食品”是什么呢?在药品和普通食品之间，到底有没有存在这么一大类“东西”的空间呢?
监管部门给保健食品制定过一系列功能目录，这些功能声称看似能“诠释”保健食品的空间和地位，但仍然是存在疑惑的。保健食品中大致可以分为营养素补充剂和其它功能食品，营养素补充剂就是补充维生素、钙、铁之类，这部分现代医学、营养学研究得很多，补多补少、起什么作用大家好理解，分歧不多。
但是，其它功能食品的科学基础差异就很大，可能有些证据多一点，而有些声称其实证据并不那么充分，比如延缓衰老这类，恐怕大部分都是“理论推测”居多，甚至理论都靠不住。
更有趣的是，有些功能声称，对于普通消费者来说，要“理解准确”是非常困难的。比如说改善记忆、改善视力，请问怎么叫“改善”了?是做个检测还是个做个量表?老百姓能像治病一样知道自己“改善”了吗?
毋庸讳言，消费者心中想要的“保健食品功能”，其实就是“药品”或“医疗”无法覆盖或“处理起来比较麻烦”的那一部分。因为药品和医学都不是万能的，总有无法治疗、治疗效果有限、治疗起来很麻烦的地方，而对于消费者或患者来说，他有对医学不了解的时候，有想实现一些天真目标的时候——比如延年益寿、起死回生、貌美如花或性能力强劲，而现在又不流行“跳大神”了，那么寄希望于“保健食品”也不失为一种选择。从这种意义上来说，“保健食品”更像是一些消费者心中的“替代医学”。
我们稍微观察下就知道，所谓“夸大、虚假宣传”之所以屡禁不止，不就是因为它投消费者所好吗?几个消费者上当，可以说是“骗术高明”，一个群体都如此，说明那些“夸大的、虚假的宣传内容”其实就是消费者所要的东西，这是再简单不过的道理。
一方面，保健食品的法律地位本身缺乏足够的科学支撑，另一方面，就算是这点“地位”也满足不了消费者的心理所需。那怎么办?当然就得突破法律圈好的那点“地位”，毕竟需求就是市场，就是钱。所以，夸大、虚假宣传就不足为奇了，把药品偷偷加到保健食品中也是这么来的。保健食品乱象，还真的是厂家和消费者都脱不了干系。
如果说得再残酷点，当保健食品企业都守法了，就老老实实地告诉消费者“调节免疫”就是“调节免疫”，治不好老年人的风湿、便秘，也治不了年轻人的青春痘，情况会怎样?恐怕行业的产值要打一个折扣了。
保健食品行业先天不足的问题没有解决
往回说，药品和食品之间到底有没有空间，或者这个空间能否支持一个产品大类，一直是学术界对“保健食品”概念产生争执的源头。在2009年《食品安全法》修订之时，就有人大代表、学者建言取消“保健食品”的概念，虽然最后“保健食品”还是作为特殊食品获得了法律地位，但无疑也是在延续着这个监管上的巨大难题。某种意义上也可以说，现在基层执法人员是在为立法人员背锅。
另外一个值得思考的问题是，为什么有那么产品——多不管有没有保健食品批号，都会去宣传功效、疗效，而且消费者还信?这或许跟保健食品原料中采纳了大量“药食同源”的东西有关。但是，为什么“药”“食”两用的东西，做出来的产品不是“药”和“食”，而是“保健食品”?更不用说，“药”和“食”为什么又可以集于一身?“药品讲究剂量而食品不限制“剂量”，这种矛盾又是如何调和的?如此重要的问题，甚至都没有在公开场合认真讨论过。
这些矛盾的地方，其实在保健食品诞生的那天就已经存在了——当它还叫做滋补营养品时，我们可以回想下那些知名品牌，从最早面市的太阳神、娃哈哈，到后来的中华鳖精、延生护宝液、昂首一号，它们都是怎么出炉的?科学证据坚实吗?它们的声称都靠谱吗?
事实上，从来没有人认真反思过这个行业存在的“先天不足”问题。在上世纪80、90年代，这些问题可以说是认知、经验问题，而今天仍然不面对，那是勇气问题。
可以举一个例子，如今通过生命科学研究以及先进的检测技术，已经明确知道冬虫夏草中不具备“虫草素”，但还是有很多厂商以“虫草素”为噱头宣传虫草的功效。而当媒体曝光这一问题时，行业内不是做检讨，而是在内部会议上，集中批评那位把“冬虫夏草不含虫草素”的信息披露给媒体的研究人员，而且是一位院士带头发难，行业的“心态”可见一斑。
在诸多深层问题没有搞清楚的情况下，“夸大、虚假宣传”只是冰山浮出水面的那一部分。此时，又想起本人很尊重一位医学专家说的话：保健食品和科学基本没关系，而是一种“文化现象”和“市场行为”。